Відтепер роблячи запит на отримання публічної інформації до державних органів влади журналісти можуть посилатись на рішення Європейського суду з прав людини.
В ЄСПЛ було файне рішення проти України щодо
доступу до публічної інформації, справа "VOLODYMYR TORBICH v.
UKRAINE" - Заявник - журналіст, який просив надати як публічну інформацію
податкові декларації і відомості про заробітні плати працівників Рівненської
ОДА. В наданні значного обсягу інформації було відмовлено з посиланням на
захист персональних даних. Суди погодились. ЄСПЛ зазначає, що заявник у своїх
запитах прямо просив надати інформацію із приховуванням персональних даних, а
крім цього національні органи не розглянули можливість надання інформації і
частково у іншому вигляді, який не тягнув би ризики розкриття персональних
даних інших осіб. Тому застосоване в цій справі обмеження доступу до інформації
не було необхідним у демократичному суспільстві і було порушення статті 10
Конвенції. Також декілька цікавих процедурних моментів: 1) ЄСПЛ визнав, що хоча
заявник не вказував мету отримання бажаної інформації у самому запиті, то,
по-перше, національне законодавство (ЗУ "Про доступ до публічної
інформації") його від цього звільняло, по-друге, він пізніше розкривав цю
інфо вже на стадії судового розгляду, а крім цього загалом з контексту
діяльності заявника можна було зрозуміти, що інфо потрібна для журналістського
розслідування. Цей аспект корисний, адже у справах по статті 10 Конвенції
заявники звертаючись до ЄСПЛ за загальним правилом повинні обгрунтовувати мету
отримання інформації і такий підхід дещо знижує для українських заявників
вимоги щодо доказування цього критерію; 2) по-друге, український Уряд звертав увагу,
що в результаті заявник так ніколи й не використав частину отриманої ним за
запитом інформації. Уряд вказував, що таким чином заявник зловживав своїм
правом на отримання публічної інформації. ЄСПЛ не погодився, оскільки Уряд не
доказав, що спірна інформація не мала суспільного інтересу і вона в принципі не
була потрібна заявнику в цілях його журналістської діяльності (тобто уряд не
доказав невиконання інших критеріїв, встановлених у рішенні ВП ЄСПЛ у справі
"Magyar Helsinki Bizottság")
Технічний переклад з англійської:
П'ЯТИЙ РОЗДІЛ
CASEOF VOLODYMYR TORBICH v. UKRAINE
(Заява № 14957/13 )
РІШЕННЯ
СТРАСБУРГ
13
липня 2023 р
Це рішення є остаточним, але воно може підлягати редакційній
редакції.
In the case of Volodymyr
Torbich v. Ukraine,
Європейський суд з прав
людини (п’ята секція), засідаючи як комітет у складі:
Карло
Ранцоні , президент ,
Маттіас Гійомар,
Микола
Гнатовський , судді ,
та Мартіна Келлер, заступник
секретаря секції,
Беручи до уваги:
заяву (№ 14957/13 ) проти
України, подану до Суду відповідно до статті 34 Конвенції про захист прав
людини та основоположних свобод (далі – Конвенція) 2 лютого 2013 року
громадянином України паном Володимиром Анатолійовичем Торбічем, який народився
у 1980 році та проживає у Рівному (далі – заявник), інтереси якого представляла
пані Л.В. Опришко, адвокат, який практикує в Києві;
рішення повідомити про
скаргу за статтею 10 Конвенції Уряд України («Уряд»), представлений його
Уповноваженим, нещодавно пані М. Сокоренко, і оголосити решту заяви
неприйнятною;
зауваження сторін;
Після наради за закритими
дверима 22 червня 2023 року,
Постановляє таке рішення,
яке було ухвалене того дня:
ПРЕДМЕТ СПРАВИ
1. Заява стосується
відмови надати журналісту доступ до інформації, якою володіють державні органи,
нібито в порушення статті 10 Конвенції.
2. The applicant
is a journalist and the editor-in-chief of the Rivne Agency of Journalistic
Investigations (Рівненське агентство журналістських
розслідувань), an information agency (“the Agency”).
3. У своєму першому
зверненні до голови Рівненської державної адміністрації (далі – РДА )
заявник, представившись головним редактором агентства, просив надати йому
інформацію про виплачені премії . до
голови, його заступників та всіх інших співробітників РДА в період з 2009 по
2011 рр. Заявник просив надати інформацію в анонімному вигляді, але з детальною
інформацією щодо кожної посади, виду премії та розміру щомісяця. Він
посилався, зокрема, на закон «Про доступ до публічної інформації», який
передбачає, що доступ до інформації про використання бюджетних коштів не може
бути обмежений.
4. Заявник отримав
інформацію від деяких суб’єктів ОДА відповідно до запиту. Однак від інших
йому було відмовлено в наданні інформації, або йому надали лише узагальнену або
неповну інформацію (наприклад, без детальної інформації про посаду чи тип
премії), на тій підставі, що розкриття подальших деталей було б порушенням
законодавства про захист персональних даних.
5. Скарги заявника щодо
відмов, які включали посилання на практику Суду за статтею 10, були відхилені
місцевим та апеляційним судами 14 лютого та 11 червня 2012 року
відповідно. Суди обґрунтовували це тим, що: (i) оскільки офіційний
веб-сайт ОДА та інформація, розміщена в приміщеннях ОДА, містили докладні
списки її співробітників за відділами, які надавали інформацію, яку запитував
заявник (тобто , з детальною інформацією про
кожну позицію) полегшить ідентифікацію особистості, порушуючи законодавство про
захист персональних даних; (ii) особисту фінансову інформацію не можна
було поширювати без попередньої згоди суб’єкта даних, і лише декларації про доходи
державних службовців були публічними; і (iii) заявник подав запит не як
особистий, а як представник Агентства, і тому його особисті права не були
порушені.
6. 3 серпня 2012 року
Вищий адміністративний суд відмовив у відкритті касаційного провадження,
встановивши відсутність доказів порушення ні матеріального, ні процесуального
законодавства судами нижчих інстанцій, а також те, що касаційна скарга
заявника, в якій він по суті повторив свою думку доводів, була
необґрунтованою.
7. У двох наступних
запитах заявник, представившись головним редактором Агентства, попросив Голову
Верховної Ради надати йому копії декларацій про доходи двадцяти двох народних
депутатів (депутатів) за рік. 2012 рік.
8. У відповідь заявника
було повідомлено, що надання йому декларацій про доходи народних депутатів без
їх попередньої згоди буде порушенням законодавства про захист персональних
даних. Зрештою заявнику надали декларації восьми народних депутатів, які
дали свою згоду на оприлюднення, і його повідомили, що ще чотири декларації
були опубліковані в Офіційному віснику і, таким чином, були у вільному
доступі.
9. Наступні скарги
заявника, засновані на Законі «Про доступ до публічної інформації» та Законі
«Про запобігання та боротьбу з корупцією», відповідно до яких доступ до інформації,
що міститься в деклараціях державних службовців, не може бути обмежено, були
відхилені судами. . У своєму остаточному рішенні від 1 квітня 2014 року
Київський апеляційний адміністративний суд встановив, що оскільки заявник
вимагав копії декларацій (що містять персональні дані не лише відповідних
народних депутатів, а й членів їх сімей), а не конкретну інформацію від
декларації, його запит було справедливо відхилено. Це рішення було
остаточним і оскарженню не підлягало.
ОЦІНКА СУДУ
СТВЕРДЖУВАНЕ ПОРУШЕННЯ СТАТТІ 10 КОНВЕНЦІЇ
A.
Допустимість
10. Уряд стверджував,
що скарги заявника на порушення його конвенційних прав становлять зловживання
правом на звернення, оскільки щодо першого запиту до ОДА йому де-факто була
надана інформація, яку він запитував, і , крім
того, щодо обох запитів він фактично ніколи не використовував отриману
інформацію, а просто запитував її з метою судового розгляду.
11. Уряд також
стверджував, що стаття 10 не застосовується до цієї справи, оскільки три з
чотирьох критеріїв, встановлених у рішенні Суду у справі Magyar
Helsinki Bizottság проти Угорщини ([ВП], № 18030/11 , §§ 158
-80, 8 листопада 2016 року) виконано, критерій «мета запиту» не
виконано. Вони посилалися на наведені вище аргументи щодо зловживання
правом на звернення та зазначили, що заявник ніколи не пояснював причину, з
якої він запитував інформацію.
12. Заявник не
погодився, зазначивши, зокрема, що метою його запитів було розслідування
використання державних коштів і виявлення будь-яких можливих
зловживань.
13. Посилаючись
на Жданов та інші проти Росії (№ 12200/08 та
2 інших, §§ 79-81, 16 липня 2019 р.) щодо застосовних загальних принципів,
Суд повторює, що поняття «зловживання» у значенні статті 35 § 3 (a)
Конвенції слід розуміти як «шкідливе використання права в цілях, відмінних від
тих, для яких воно призначене», і яке перешкоджає належному функціонуванню Суду
або належному проведенню провадження. перед цим.
14. Що стосується
застосовності статті 10, Суд повторює, що право на доступ до інформації, якою
володіє державний орган, може виникнути, якщо такий доступ є інструментом для
здійснення особою свого права на свободу вираження поглядів, і якщо відмова в
цьому є втручанням у це право. Пороговими критеріями для такої оцінки є:
мета запиту на інформацію, характер запитуваної інформації, роль заявника та чи
була інформація готовою та доступною (див. Magyar Helsinki
Bizottság , згадане вище, §§ 149- 80).
15. Що стосується
першого з цих критеріїв, необхідною умовою має бути те, що метою особи, яка
запитує доступ до інформації, якою володіє державний орган, є надання їй
можливості реалізувати свою свободу «отримувати та передавати інформацію та
ідеї» до інших. Таким чином, Суд звернув увагу на те, чи був збір
інформації відповідним підготовчим кроком у журналістській діяльності чи в
іншій діяльності, що створює форум для публічної дискусії або становить її
суттєвий елемент .
16. Зважаючи на це, Суд
вважає, що попередні заперечення Уряду взаємопов’язані та мають розглядатися
разом.
17. Заявник надав копії
статей, які він опублікував на свої запити, аналізуючи відповіді, отримані від
органів влади. Зокрема, у статті про премії ОДА згадувалося, що певні
органи влади зловживали системою, призначаючи такі високі премії, що
співробітники отримували винагороду, яка у багато разів перевищувала їхню
офіційну зарплату, і таким чином заявник поставив під сумнів цю
практику. У статті про нардепські декларації розглядалися ті нардепи, які
були пов’язані з Рівненщиною і могли приховувати свої статки або були справжніми
мільйонерами.
18. Суд також зазначає,
що хоча запити заявника не містили жодної причини щодо того, навіщо йому була
потрібна запитувана інформація (що, в принципі, не вимагається національним
законодавством), у своїх поданнях до національних судів він або прямо
стверджував, або з його доводів можна обґрунтовано припустити, що він
розслідував використання бюджетних асигнувань владою (порівняйте рішення у
справі « Северин проти України »
[Комітет], № 50256/08 , пп.
45-46, 15). вересень 2020 р.).
19. Суд також зазначає,
що сам характер запитуваної інформації, тобто її прямий зв’язок із державним
фінансуванням і, отже, її суспільний інтерес, а також роль заявника (як чітко
зазначено у запитах), жодна з яких не оскаржувалася. Урядом, повинен був надати
владі достатньо чіткий знак щодо мети запитів.
20. Тому Суд не
сумнівається, що інформація, яку шукав заявник, була необхідною для його права
отримувати та поширювати інформацію з питань, що становлять суспільний інтерес,
у рамках його журналістської діяльності.
21. З цього випливає,
по-перше, що немає ознак того, що заявник мав намір скористатися своїм правом
за статтею 10 з іншою метою, ніж ті, для яких це право призначене. По-друге,
беручи до уваги, що Уряд не стверджував, що інші три критерії, встановлені в
рішенні у справі Magyar Helsinki
Bizottság, не були дотримані, відмова заявнику в доступі
до інформації становила втручання в його права за статтею 10, і це положення є
таким чином застосовно.
22. Отже, попередні
заперечення Уряду мають бути відхилені.
23. Суд також зазначає,
що заява не є ані явно необґрунтованою , ані неприйнятною з будь-яких
інших підстав, перелічених у статті 35 Конвенції. Тому вона має бути
оголошена прийнятною.
B.
Достоїнства
24. Заявник скаржився,
що втручання в його право на доступ до публічної інформації не було законним,
оскільки влада не врахувала вимог спеціального законодавства про доступ до
публічної інформації, а також не було «необхідним у демократичному суспільстві»
.
25. Уряд стверджував у
загальних рисах, що національні суди надали відповідну оцінку щодо характеру
запитуваної інформації та того, чи могла вона бути надана відповідно до Закону
«Про доступ до публічної інформації». Крім того, вони зазначили, що
переслідуваною законною метою був захист приватного життя відповідних
осіб. Що стосується необхідності, Уряд зазначив, що заявник не довів, що
існувала необхідність розкриття запитуваної інформації на підставі значного суспільного
інтересу, який переважав над необхідністю захисту приватного життя відповідних
осіб.
26. Суд вважає
непотрібним вирішувати, чи було втручання передбачено законом у розумінні
статті 10 § 2, оскільки воно в будь-якому випадку не відповідає умові
необхідності.
27. Що стосується
необхідності, то завдання Суду полягає в тому, щоб розглянути втручання у
світлі справи в цілому та визначити, чи було воно пропорційним законній меті,
що переслідувалася, і чи були доречними причини, наведені національними
органами влади для його виправдання. і достатньо (див., наприклад, Magyar Helsinki
Bizottság , згадане вище, § 187).
28. Зважаючи на це, Суд
зазначає, що основною причиною, наведеною владою для відмови у задоволенні
запитів заявника, була необхідність захисту конфіденційних персональних даних
працівників ОДА чи народних депутатів, таким чином відповідаючи законній меті
«захисту репутація або права інших осіб».
29. Однак у своєму
першому запиті заявник чітко просив анонімну інформацію. Національні органи
влади, включаючи суди, значною мірою покладалися на теоретичну та малоймовірну
можливість ідентифікації відповідних осіб, якщо інформацію було надано у формі,
яку вимагав заявник, і, отже, на необхідність захисту конфіденційності, і не
зважили, що розгляд проти права доступу до такої важливої інформації, як
використання державних коштів. Схоже, що суди також не врахували та не
розмежували, у міру необхідності, загальні відмови та можливість надання
інформації у форматі, відмінному від того, який просив заявник.
30. Що стосується
другого запиту заявника, Суд зазначає, що, як підтвердив сам Київський
апеляційний адміністративний суд, національне законодавство дозволяло доступ до
інформації про фінансовий стан і доходи народних депутатів. За таких обставин
Суд визнає, що підхід національних органів влади у цій справі був надто
формалістичним та обмежувальним, оскільки в принципі мала існувати можливість
задовольнити прохання заявника, наприклад, шляхом надання декларацій із
виправленими персональними даними. Суд апеляційної інстанції також,
здається, не проаналізував вимоги антикорупційного законодавства щодо питання,
на яке посилається заявник.
31. Звідси випливає, що
причини, наведені для виправдання втручання у права заявника за статтею 10, не
були доречними та достатніми, і, відповідно, втручання не було «необхідним у
демократичному суспільстві».
32. Відповідно, мало
місце порушення статті 10 Конвенції.
ЗАСТОСУВАННЯ СТАТТІ 41 КОНВЕНЦІЇ
33. Заявник
стверджував, що встановлення порушення становитиме достатню справедливу
сатисфакцію; він не висував жодних інших вимог, зокрема щодо судових
витрат.
34. Уряд стверджував,
що не було вимоги присуджувати будь-яку компенсацію заявнику.
35. Суд вважає, що
заявник, мабуть, зазнав моральної шкоди внаслідок встановленого
порушення, і що цей висновок сам по собі є достатньою справедливою
сатисфакцією.
З ЦИХ ПІДСТАВ СУД ОДНОГОЛОСНО
1.
Оголошує заяву прийнятною;
2.
Постановляє , що мало місце порушення
статті 10 Конвенції.
3.
Постановляє , що встановлення порушення саме
по собі є достатньою справедливою сатисфакцією за будь-яку моральну шкоду,
заподіяну заявнику.
Учинено
англійською мовою та повідомлено письмово 13 липня 2023 року відповідно
до пунктів 2 і 3 правила 77 Регламенту Суду.
Мартіна
Келлер Карло Ранцоні
Заступник секретаря президент
